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财政支出绩效评价适用领域及操作方法
发布时间:2015-12-14 13:32:16    信息来源:本站    作者:缪兰娟 沈冰 申屠光明 庄海民

      提高财政资金使用效益作为现代政府管理的核心目标之一,历来受到各级政府的高度重视和全社会广泛关注。财政资金支出的绩效评价作为一门新的政府资金管理方式,在我国尚处于探索和尝试阶段。浙江省从2003年开始探索财政支出绩效评价工作,逐步建立了完整规范的绩效评价体系,以“事前目标管理、事中绩效监控、事后绩效评价”为主体的全过程预算绩效管理体系已经逐步建立,管理水平处在全国各省的前列。近年来全省各级财政部门和政府部门(单位)开展了大量的财政支出绩效评价工作,但在适用范围和评价操作方法等方面,还有很多值得探讨和优化的地方。

 

一、财政支出绩效评价工作适用范围的探讨

      绩效评价是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对某个部门(单位)为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。作为一个专门的政府资金管理方式,财政支出绩效评价是新的管理方法,但绩效评价的理念由来已久,早已以不同形式在部分政府部门的工作中应用。但并不是所有财政支出都适用绩效评价的方法,在运用这个管理方法时,需要充分考虑资金使用单位、项目类别等因素,采用不同的管理方式。以下以浙江省2012-2014年开展的部分绩效评价项目的做一类别分析。

      (一)各类型项目分析

2012年浙江省各级财政部门委托中介机构完成的绩效评价项目548个,2013年、2014年浙江省级部门(单位)自评项目分别为190个、200个,共计938个项目(以下简称“项目统计样本”)。《浙江省省级预算绩效目标管理暂行办法》将各类项目按照综合预算项目分类分为“大型会议培训”、“重大调研规划”等十五类。为了便于分析,我们将上述项目统计样本归纳为“工程建设类、购置类、工作经费类、其他专项-单项、其他专项-综合”五大类,统计结果如表1、表2

12012-2014浙江省部分财政支出绩效评价项目分类统计表

 

项目类型

2012年财政部门

委托中介评价

2013年省级政府

部门自评

2014年省级政府部门自评

合计

数量

比例

数量

比例

数量

比例

数量

比例

1

工程建设类

103

18.80%

18

9.00%

13

6.84%

134

14.29%

2

购置类

46

8.39%

55

27.50%

77

40.53%

178

18.98%

3

工作经费类

58

10.58%

18

9.00%

16

8.42%

92

9.81%

4

其他专项资金-单项

35

6.39%

55

27.50%

47

24.74%

137

14.61%

5

其他专项资金-综合

306

55.84%

54

27.00%

37

19.47%

397

42.32%

6

合计

548

100%

200

100%

190

100%

938

100%

     

22013-2014年省级政府部门自评项目资金情况表

 

项目类型

项目数

计划项目资金

平均计划项目资金

(万元)

个数(个)

比例(%

资金数

(万元)

比例(%

1

工程建设

31

7.95%

111,972

14.69%

3,612

2

购置类

132

33.85%

72,864

9.56%

552

3

工作经费

34

8.72%

15,852

2.08%

466

4

其他专项资金-单项

102

26.15%

25,178

3.30%

247

5

其他专项资金-综合

91

23.33%

536,342

70.37%

5,894

6

合计

390

100%

762,208

100%

1,954

      上述项目绩效评价工作,全部是按照统一规范的评价方法完成,包括了完整的评价方案和评价指标设计、资料数据分析和实地调查、必要的问卷调查、规范的报告撰写等。项目统计样本中,“其他专项资金-综合”是将涉及多个部门或单位、实施内容较复杂的专项资金归为一类,项目数量397个,占总数的42.32%;在2013-2014年省级政府部门自评项目中,该类项目数量占比虽只有23.33%,资金量却占总资金的70.37%。这类项目无疑是评价的重点。但并不是每类项目、每个部门都适合这样的评价方法。具体分析如下:

      1、工程建设类项目

      工程建设类项目包括了房屋建筑物构建类、大型修缮、其他发展建设类项目。从项目数量看,表1项目统计样本中工程建设类134个,占总数的14.29%;从资金量看,表22013-2014年省级部门自评的工程建设类项目,占计划项目资金总额的比例14.69%,是除综合类专项项目外占比最高的,单个项目平均计划资金达到3612万。对于财政投资的工程建设类项目,从事前可行性研究、概预算编制、立项审批,到实施中招投标、监理及监督检查,至事后验收、审计、评价,我国已建立了整套严格完善的管理制度。国家和浙江省的政府投资项目管理相关办法中均规定,大中型政府投资项目交付试用期满后,投资综合管理部门应当会同财政部门有选择地进行项目后评价,后评价包括前期工作、实施情况、工程质量、投资效益、环境效益、社会效益等内容。其评价内容与现在专门实施的财政支出绩效评价的内容是一致的,已经做得比较到位,这些项目做绩效评价其实存在着重复管理、重复考核的情况。

      2、购置类和工作经费项目

      购置类项目包括了各种设备、设施和服务的购置等(含信息网络构建和运行维护)。项目特点为实施过程简单,经审批后采购,通常通过政府采购渠道按计划完成即可。项目统计样本中这类项目共178个,占总数的18.98%2013-2014省级政府部门(单位)中购置类的项目实施内容多为各类行业管理所需专业设备及近年政府信息化建设必需的软硬件设备,其中某部门所需的一辆专业检测车也作为一个项目进行了绩效评价。

      工作经费类项目包含单位(部门)整体预算和针对某一工作内容的工作经费支出,为各部门(单位)履行常规职能所必需的经费支出。项目统计样本中这类项目共92个,占总数的9.81%。近年来财政部门积极探索绩效评价的方法,由于日常工作经费是财政支出中重要的一块内容,对工作经费进行绩效评价的尝试一直在进行。但日常工作经费是按照单位职能、人员编制、以前年度经费基数等确定的运行经费,是必需的支出,起到的是维持机构正常运转的作用,用好用足即可。其绩效目标常常是不够明确或难以量化的。对这些项目的评价,设计合适的、具有可操作性和可量化的指标是难点,实际操作中该类项目的评价效果确实不够理想,其评价的必要性也有待商榷。

      鉴于上述原因,对购置类项目和工作经费类项目,绩效评价并不是最佳的管理方法。

      3、其他专项资金-单项

      “其他专项资金-单项”是将除工程建设、购置、工作经费类项目之外,由一个部门或单位单独完成、且实施内容单一的专项归为一类。主要包括单个的会议、展览、活动、课题、规划、租赁、物管、出版书籍及其他专项资金项目。项目统计样本中这类项目共137个,占总数的14.61%

      单项的专项资金项目,其特点是项目实施内容单一,按计划完成一项工作即为项目完成。其中:(1)部分单项项目存在重复评价情况,没有必要按照财政支出绩效评价的规范和要求进行再次的评价。如政府资助的科研课题项目,一般在合同中均有相关完成指标、资金使用的要求,而在验收时,均会对项目合同书规定的技术内容和指标的完成情况、经费管理使用情况和经济社会效益等进行评价,其验收过程本身就是对这个项目完成情况进行总体评价;(2)会议、演出、展览等单项项目,项目内容简单,资金用途单一,目标均为完成一项任务即可,类似工作经费,运用财务审计的方式进行管理比较恰当。

      (二)不同项目允许采用不同的绩效管理模式

      对于涉及财政专项项目多且资金大、内容复杂的部门,应进一步加强预算绩效管理、事后绩效评价的工作力度。而对部分业务简单、财政资金支出较少的项目可以采用简化的绩效管理模式。

      近年的绩效评价工作,要求个部门编制预算时必须上报绩效目标,每年各省级政府部门必须完成至少一个项目的事后的绩效评价,评价结果及质量作为部门考核的一部分内容。各民主党派、妇联、侨联、老年大学办公室等业务简单、经费较小的部门或单位,评价的项目多为会议、展览、演出、物业管理费之类归入“其他专项资金-单项”的项目,意义不大。同时财政支出绩效评价是一个比较专业和规范的体系,部分政府部门业务简单,专项资金量少,其工作人员并不了解评价的具体要求和操作方法,导致部分部门(单位)评价组进行的评价不规范。对这些部门更适宜采用“绩效目标实现程度打分表”的简化管理方式,更有利于节约人工成本、提高效率。

 

二、绩效评价操作方法的优化

      我国开展财政支出绩效评价工作以来,无论在机构队伍、制度建设、评价实施和结果应用等方面,都取得了明显成效。各地在绩效评价的实务上,形成了各具特色,较为成熟和规范的操作流程。如浙江省通过制定《浙江省财政支出绩效评价实施办法》等规范性文件,对绩效评价的评价对象、评价内容、基本方法、工作程序、组织实施方式等进行了规范。随着各级政府管理理念转型升级,行政模式逐步向着公开、透明的方向转变。目前的财政支出绩效评价操作方法,也渐渐暴露出一些问题,影响了评价效果,评价的操作方法有待优化。

(一)评价机构不同对评价结果的影响

       现阶段财政支出绩效评价方式主要分为财政部门组织评价和部门(单位)绩效自评两种。财政部门组织评价,由于是站在第三方立场上开展的,评价报告的客观性、公正性和利用效益相对比较高。部门(单位)绩效自评,包括部门(单位)自行组成评价组进行评价和委托中介进行评价两种方式,目前部门绩效考核结果已列入各级政府的年度考核目标,各部门对自评报告结果非常重视,报告的客观、公正性会受到较大影响。如评价指标权重的设置上,一些部门在自评时,有意将做得不好的有关指标权重设的较低,在报告描述时避重就轻,评价结果不能真实反映项目实际情况。同时,中介受到委托评价部门希望获得较好结果的压力也会影响其客观、公正性。2013-2014年浙江省省级部门绩效自评报告评分结果如表3

32013-2014年浙江省省级部门绩效自评报告评分结果统计表

年度

评价机构

项目总数

评价结果

个数

百分比

优秀

百分比

良好

百分比

合格

百分比

不合格

百分比

无结论

百分比

2013

部门(单位)评价组

90

100%

72

80.00%

15

16.67%

1

1.11%

0

0.00%

2

2.22%

 中介机构

110

100%

49

44.55%

58

52.73%

3

2.73%

0

0.00%

 

0.00%

小计

200

100%

121

60.50%

73

36.50%

4

2.00%

0

0.00%

2

1.00%

2014

部门(单位)评价组

76

100%

58

76.32%

17

22.37%

 

0.00%

 

0.00%

1

1.32%

 中介机构

114

100%

51

44.74%

59

51.75%

3

2.63%

1

0.88%

 

0.00%

小计

190

100%

109

57.37%

76

40.00%

3

1.58%

1

0.53%

1

0.53%

      上表统计数据显示,2013-2014年度,部门(单位)评价组进行的项目评价,优秀项目的比例在75-80%之间;委托中介评价进行的项目评价,优秀项目的比例均在50%上下。反映出评价机构类型的不同,会在一定程度上影响评价结果。因此财政部门在部门自评方式上,需进行进一步的规范,鼓励委托第三方独立评价,或由项目单位与中介机构共同组成评价组进行评价。

(二)对部分项目按类别建立统一细化评价指标

评价指标的评分标准和分值在每个项目评价时单独设定,一定程度上影响了评价结果的客观公正。由于财政资金涉及经济社会生活的各方面,不同行业、不同项目情况千差万别,《浙江省财政支出绩效评价实施办法》中评价指标虽已细化到了三级,但除了业务指标分值占总分的比例不低于60%的原则性规定外,对各指标的评价标准及分值并未做限定,由评价机构根据项目特点单独设计。这带来的一个不利后果是,部分项目单位为了得到较高的绩效评价等级,设计具体指标和评分标准时有意忽略部分可能存在问题的内容,或者对存在问题的指标降低评分标准值。指标设计符合项目特点与评价结果的客观公正两个目标产生了矛盾。这个问题可以通过下面的措施予以解决:

部分项目采用统一评价指标。预算项目分类中的十五个类别,除专项公用类项目中的“其他专项公用类项目”、发展建设类项目中的“其他发展建设类项目”及“转移支付市县”外,其余均是实施内容明确、管理方法基本统一的项目,建议不再由各评价机构自行设计评价指标,而是按类别设定统一细化的绩效评价指标及评分标准、评价标准值,避免同类项目实际评价标准不一、评价结果不客观情况。而对于其他同质性较低、差别较大的各类项目,仍采用由评价机构自设评价指标的方法。

近年来,财政部门一直在不断建立完善与预算绩效目标管理相匹配的绩效指标库、指标值库及预算绩效目标管理信息系统等, 并与预算项目库相衔接。指标库的建设为实施上述措施创造了条件。

(三)评价机构专业能力和委托方配合工作的考虑

   从我们参与浙江省2012-2014年社会中介机构评价报告质量抽查、省级部门自评报告质量评比及省重点项目的抽查结果来看,中介机构的评价报告质量参差不齐,主要原因包括:

1、评价业务复杂,中介机构专业能力不足

目前各地开展的绩效评价业务涉及经建、教育、科技、农林水、医疗卫生、文化、环保、社会保障、信息化、公共安全、基建等各领域,对中介机构和评价人员的专业要求高。目前各地参与评价一般为会计、税务、工程造价、管理咨询方面的中介机构,受到机构规模大小、业务范围、人员结构等因素所限,需要评价人员不断学习新的专业知识和邀请各行业专家参与评价业务才能胜任。在上述抽查中,我们发现许多会计、税务类中介机构出具的评价报告往往只反映财政资金的收支情况及其存在的问题等,对项目完成效率、取得的效果因专业所限,常常避而不谈。

2、委托部门未全程跟进评价过程,评价报告质量未受控

财政部门作为评价业务的组织者和使用者,是财政支出绩效评价业务最主要的委托部门。各地在绩效评价业务开展过程中,部分委托方委托中介机构评价后就放任不管,评价过程中未给予适当的协调配合,同时对评价方案是否符合项目实际情况、评价方法的选择是否适当、评价工作程序是否履行到位、评价结论是否科学合理也未尽到监督的责任。今年,我们对浙江省某重点评价项目进行检查时,对10个县(市区)财政部门委托中介机构的绩效评价工作底稿进行了检查, 发现其中9个中介机构的评价工作未遵守评价操作规范,存在评价取证不足、未实地查看项目现场、项目实施情况不明、评价发现问题未如实披露、评价结论不准确等问题。与财政部门和中介机构沟通后,发现主要原因包括:被评价单位不配合等因素导致评价组未能获得完整的项目资料、评价要求完成期限较短、评价经费不足导致工作履行不到位等。

提高评价质量,需要各方工作的协调配合。包括中介机构人员提高水平、专家工作的合理利用、委托方尽到协调和监督责任、项目实施单位的配合等,以及给予恰当的评价工作期和经费,均是做好这项工作不可缺少的条件。

(四)采用科学的评价方法提高评价结果客观性

合适的评价方法是绩效评价操作规范的重要组成部分,对评价结果的客观、公正和准确性具有决定性影响。《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》采用了比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法;《浙江省财政支出绩效评价实施办法》推荐用目标比较法、成本效益法、历史比较法、横向比较法、专家评议法、问卷调查法等。在透明的公共财政体制框架中,社会效益评价是财政支出绩效评价的重点和难点,而现有评价方法中,能够简便、精准地评价财政支出社会效益,满足财政支出绩效评价工作实际需要的方法还有待于进一步研究。

1、问卷调查法应用中存的问题

针对社会效益评价,一般采取问卷调查法。但近几年我们接受委托,对一些大型的全省联动项目各地的自评报告进行复评过程中,发现问卷调查法在实际操作中普遍存在较多问题,包括:(1)问卷设计:问卷的问题内容一般分两类,一是与评价指标相关的内容,二是可以用来对项目各方面情况进行分析的内容。普遍存在的情况是问题与评价指标及项目内容关联度不大、赋值不合理,问题深度不够,浮于表面;(2)样本选择:样本量不够,样本分布不合理,较多选用随机抽查,不具有代表性;(3)问卷调查过程:问卷发放和回收交由相关部门代发,调查结果不可信;(4)问卷调查方式:采用传统的面访、电话等方式,被拒访率较高,被访者不愿表达真实想法,效率较低;(5)调查结果应用:关于满意度的调查结果在评分和报告中一般均有体现,但对其他问题的调查结果缺乏统计分析,调查对象提出的意见、建议也很少被作为评价依据,在报告中体现。因此,在综合性专项资金评价中,制定评价方案时需要考虑引入统计学专家,提高问卷设计水平,选用科学的调查方法,并对问卷调查结果进行抽查复核,确保调查结果的真实性和有效性。

2、问卷调查法在评价实务中的创新

在浙江省财政厅组织的全省重点项目评价中,相关项目评价组在问卷调查方面进行了创新和实践。如:

1)在“2011年浙江省农村住房困难群众救助项目”评价过程中,因救助群众数量众多,为保证样本选择的科学性、有效性,在对救助群众进行问卷调查时,评价方案中明确采取系统抽样方法。系统抽样比简单随机抽查更科学合理,更容易实施,可节约抽样成本。

2)在“2013年浙江省千村示范、万村整治工程项目”评价过程中,针对受益群众不确定,实地调查时需当地干部陪同的情况,为鼓励群众表达自己的真实想法,评价方案中明确采取无记名问卷,结合调查日志的方式。

3)在2014年浙江省城镇污水基础设施建设项目评价中,针对面访、电话等传统调查方式效率低的问题,评价组对尝试采用当今社会主流的沟通方式,借助专业的在线问卷调查平台,以微信、QQ等网络工具进行无纸化问卷调查。该项目利用了“问卷星”在线问卷调查、测评、投票平台,实现了自助式在线设计问卷、 在线回答问卷、实时回收答卷、实时数据统计分析等系列功能。与传统方式相比大幅提升工作效率和节省大量成本。

1、浙江省污水处理基础建设项目  在线城镇居民调查问卷

  

2、浙江省污水处理基础建设项目  城镇居民调查问卷部分结果

6   您认为近两年居住地的河道、池塘等水质改善情况为:  [单选题]

选项

小计

比例

很好

3

 2.48%

29

 23.97%

一般

64

 52.89%

25

 20.66%

本题有效填写人次

121

 

在具体应用上,不仅通过QQ、微信等交流工具快速到达调查对象,进行在线调查,也可通过携带手机、平板电脑等在面访时进行在线调查,均具有一定的隐蔽性,利于调查对象表达真实意见,提高了结果的可靠性,具有较强的可操作性。

综上,在财政支出绩效评价操作方法研究上,要着眼于增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性,提高政府理财的民主性和社会参与性,深入研究公众评判法等适用于社会效益评价的基本方法,按照民主、科学、简便、精准的原则创新绩效评价方法,引入听证会制度、专家中介库制度,做好信息库建设,构建科学的财政支出绩效评价操作规范体系。

参考文献:

[1]夏祖兴,“参与财政支出绩效评价的几点体会”,《浙江注册会计师》2013年第11

[2]钱巨炎,“浙江省财政支出绩效评价典型案例汇编”,中国美术学院出版社,20123

[3]浙江省财政支出绩效评价指南,浙江省财政厅编,20064

[4]各类政府财政支出绩效管理、项目资金管理、验收的文件

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