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关于民口科技重大专项经费使用中存在的问题及应对措施的思考
发布时间:2015-1-23 13:49:28    信息来源:    作者:
摘要:目前,随着“十二五规划”科技项目立项的推进,“十一五规划”立项的民口科技项目验收工作已经全面铺开,过去的一年,三部委和国家审计署对重大专项经费使用均进行了重点检查和审计,发现的问题也确实不少。本人有幸参与了多部委的十一五规划期间民口科技项目财务的验收及审计工作,接触并熟悉有关科技项目财务管理的文件、法律、法规的同时,也接触了各类科研承担单位的制度、核算、经费收支等情况。在审计过程中发现了经费管理及使用中的诸多缺陷,具体从以下五个方面分别阐述经费使用中存在的问题及其应对措施:
一、制度建设方面
  承接重大专项的单位大部分能够建立重大专项管理制度。但制度建设普遍不够完善,一般单位缺少资产管理、资源共享的相关管理制度。有些单位制度虽然建立,但是执行也不够到位。如:许多承担单位的合同签订非常粗犷,缺少委托金额、日期等合同基本要素的内容。有些单位的合同仅签订框架协议,至于具体的采购合同缺却不再签订;专项资金的设备采购大部分企业未严格按照政府采购相关管理办法执行。
     健全完善的科研经费管理制度,是重大专项经费管理的基础,作为承接重大专项的单位,必须建立重大专项管理、专项资金管理、财务核算、资产管理、合同管理、档案管理等制度;而且有关重大专项管理制度的内容应与国家政策保持一致;制定单位领导、科研和财务部门负责人、课题负责人等不同层次的审核、签批流程;制定预算调整(间接费用、绩效支出)的审批流程和相关管理度;课题承担单位和课题合作单位专项资金大额资产的采购,应当严格执行国家关于政府采购、招投标、资产管理等的规定。
 唯有制度健全、执行有效,才能为重大专项的顺利完成保驾护航!
二、财务核算方面
  准确的财务核算是判断重大专项经费支出是否合理的基础。高等院校和科研院所基本能按项目分不同的资金来源独立核算。大部分企业也能按项目独立核算,也有部分承担项目的企业未按规定独立核算。而且,核算不规范的企业对独立核算理解也是千差万别,有的认为建立台账就是独立核算;有的认为凡记载项目号的购买材料、购买资产等资金支付行为已经算是独立核算了,至于经费支出科目无须单独归集;有的认为项目经费可以在生产成本科目下独立核算;还有的企业用项目支付相关的发票复印单独建立一套账本。甚至有的大集团,由于他们核算体系的成本、费用均通过“成本中心”先归集,然后再按部门、按产品进行分配。他们为了符合国家对专项资金的管理,在“成本中心”归集时载入项目名称和项目号,但分配后就不按项目独立核算了。
    生产成本肯定是不支持研发费用的核算,台账也不能代替在财务体系内对项目独立核算的规范,至于核算过程中的资产类或过渡科目,更无法替代终极费用的归集。其实企业对重大专项规范的核算方法只有一种,那就是根据企业执行的不同制度在相关的科目下独立归集项目发生的研发经费。具体财务核算规定为:
(1)执行《企业会计制度》的承担单位
收到中央资金时应设“专项应付款—XX项目---国拨经费”进行独立核算,具体实施中根据预算书将应由中央资金承担的研发经费逐步冲减;如有地方配套应设“专项应付款—XX项目---地方配套”,具体核算同上。设备购置冲减专项应付款后应同时借记固定资产,贷记资本公积。
     企业自筹的研发费用归集到“管理费用—研发经费—XX项目—费用明细(如材料)”。一般科技型的企业均存在多项研发,企业可该将三级科目另设多栏式“XX项目研发经费----各费用科目”辅助帐作为“管理费用”中“研发经费”的子目,以便于管理和统计。
(2)执行《企业会计准则》或《小企业会计准则》的承担单位
 收到中央资金时时应设“递延收益” ,在受益期内转入“营业外收入”。根据企业会计准则16号第十条规定, 企业应当在年度(审计)报告附注中披露与政府补助有关的下列信息: 政府补助的种类及金额;计入当期损益的政府补助金额;本期返还的政府补助金额及原因。
 企业发生研发支出时,在资产中增设“研发支出”一级科目,下面分设“费用化支出”与“资本化支出”两个二级科目进行明细核算,期末,企业应将归集在“费用化支出”金额转入“管理费用---研发费用”科目;“研发支出”科目余额反映企业正在进行的研究开发项目中满足资本化条件的支出;待资本化确认后转入无形资产---某技术。承担单位将购入的研发专用设备归集到到“固定资产” 进行核算。
    承担单位在“研发支出”下面同样按项目分国拨、地方配套、自筹资金进行
 重大专项实施中会有一些示范工程等基本建设的内容,《暂行办法》中允许列支基本建设费,但基本建设费应当单独列示,其管理和核算应当参照基本建设财务制度执行。
三、组织管理方面
 承担单位在项目管理方面存在财务验收结果提交不够及时,项目经费实际支出截止日与合同规定任务结束日期有差异,项目延期未及时申请;调整合作单位、少拨或多拨中央财政资金未取得有关部门的批复;预算调整程序执行不严格,原预算与实际支出差异较大时未见详细说明,对于设备型号变化但功能一致、测试化验加工费和材料费与原预算发生变化较大时缺少专业相关性组织认证程序;自由资金垫付中央资金的行为未及时履行规垫手续,专项资金账户未能封闭运行等等情况。而且对于专项资金的利息,普遍不知道如何处理,有的单位做利息收入,有的单位冲减“间接费用”,有的单位甚至单据放在那里不处理,资金存放专户不敢动。
     财教[2009]218号、财教(2012)277号文件对于经费执行过程中与预算发生差异允许调整的范围以及预算调整的权限规范非常清晰,但是这两个文件是用来规范中央资金的,地方财政资金的预算调整权限在地方政府,许多地方政府对民口科技项目的经费使用没有制定专门的管理文件,但实际执行过程中如果有承担单位向当地相关部门提出预算调整的申请,地方政府部门一定会同意,目的是为了当地企业的国家项目能够顺利验收过关,批复的部门不同的省份也不一样,有的是财政部门、有的是行业主管部门。而且地方政府对于预算调整金额和内容不做任何审核或制约,如:有的项目原预算要买多台套的设备,实际执行中全部不买,多出来的资金全部调入“其他费用(研发人员工资)”;有的项目原预算无设备采购,实际执行中由于其他科目实际花费均少于原预算,多出来的经费买入多台套设备;还有的调增劳务费、差旅费、诸如此类等等。自筹经费的预算调整由承担单位把握和审批。一些预算调整范围和幅度明显与国家科技项目经费管理制度有差异,如:“其他费用”这个科目多个管理制度规定是根据研发项目需要单独列示、单独核定,一般不予调整预算的。有个别项目自筹经费实际执行时如果不认可调增的“其他费用(研发人员工资)”,那可能会涉及自筹资金到不了位的问题,验收结果也会有变化。在预算调整权限方面,本人心里一直有个疑虑,首先,科技部门发布的文件是仅对科技系统管理的科技项目经费有约束?还是对全部科技项目经费管理均应有约束?其次,国务院下发的科技经费及其预算等管理条件,是对项目的全部资金都有约束,还是仅对国家资金有约束?再次,预算调整程序到位的前提下,科研经费合理性开支的责任是否也应由审批同意预算调整的部门来承担?财教(2012)277号文件明确承担单位自己有权同意调整的预算,需要在牵头组织单位财务验收时予以确认,这条规定实务中该如何操作?
    本人认为,如果承担单位在组织管理方面存在执行不到位的问题,管理部门可以多加指导来解决,但有些问题如利息收入的处理、预算调整遵循的法规等问题还是需要有关部门更进一步的明确。
四、关于间接费用
    财教[2009]218号文件规定:间接费用一般不超过直接费用扣除设备购置费、基建费的13%。主要用来弥补承担单位为项目(课题)研究提供的现有仪器设备及房屋、日常水、电、气、暖消耗,有关管理费用的补助支出(8%)以及承担单位用于科研人员激励的相关支出(5%)等。
    基于上述文件精神,本人认为间接费用本质上是国家对于承担单位为项目提供的支撑条件以及管理项目发生费用的补偿机制。所以间接费用预算编制时只需按财政资金一定比例计提就可以了,自筹资金按理是没有必要自己再补偿自己了。但由于文件没有明确规定间接费用是按照财政资金计提的,承担单位谁也不肯放弃自筹资金计提间接费用的权利(因为这个科目自筹资金到位和使用比较容易)。另外间接费用只有计提比例的规定,没有最高限额的制约,导致极个别重大专项间接费用达到上亿元。本人甚至怀疑个别项目的间接费用都足够用于承担单位研发期内的全部成本开支了!
    财教[2009]218号文件规定间接费用由项目(课题)承担单位统筹使用和管理,2011年科技部434号文件明确间接费用可以计提、可以据实列支。 结合这些文件,许多承担单位实施过程中对间接费用采取了计提或分摊的方式进行核算。但是普遍存在计提依据的不足,让我们审计人员以及财务验收人员很难把握间接费用使用的合理性。对于这个科目,本人一直比较疑惑:这个科目到底是按预算额度控制就可以了?还是对实际支出情况必须进行详细核实?如果按预算额度控制,那么这个额度的科学性很重要,如果需要核实,那么高等院校按各自规定比例统一计提的间接费用实务中到底如何核实?企业分摊依据合理性的判断其实也很难的。
    记得财务验收时遇到某个项目预算中的间接费用有科研人员激励支出部分,实际也支付了,经审核实际是支付给课题组的博士生团队,没有支付给科研老师,原因是他们学校没有绩效奖励具体考核制度,在职课题组人员不敢分配,但是课题组觉得预算已经安排这个经费,他们只能按预算对课题组非在职人员进行分配。这笔经费验收时最终被财务专家作为不合理支出核减上交财政处理。
   财教[2009]218号文件规定用于科研人员激励支出的部分,应当在对科研人员进行绩效考核的基础上,结合科研实绩,由所在单位根据国家有关规定统筹安排。依据这个规定,绩效奖励的前提是承担单位健全的绩效考核制度,本人认为这部分经费最好是预算编制和审核时就考虑各种因素进行核定,以免实际执行时发生课题经费已经付出又要去收回的尴尬局面。
   本人觉得民口项目间接费用的计提比例,不如科技部434号文件分档递减的方法合理。民口项目经费额度普遍高,但是管理费用不一定会随着项目经费的增加无限制地提高的,所以在现有制度未改变的前提下,超过一定绝对额的间接费用,是否应该请相关部门根据重大专项、项目(课题)的特点、项目(课题)承担单位性质等因素予以特别核定比较妥当?
 既然国家在多个文件中明确间接费用是对承担单位的一种补偿机制,那就应该明确就财政资金可以计提间接费用,自筹资金不允许计提间接费用,免得像现在有的单位按财政资金计提,有的单位按项目总经费计提的不公正的现象。
   既然218号文件明确间接费用由承担单位统筹使用,434号文件也规定允许计提,本人理解间接费用就应该明确是一个额度的概念,只要预算对这个额度匡算合理,实际使用就应该随承担单位,没必要过多关注该科目使用的凭据及合理性。免得像现在连财务专家对这个科目的理解也不一样:有的认为计提可以了;有的认为计提后必须有合理使用的凭据,否则就需要核减;有的认为学校可以计提,企业必须使用等等。当一个问题许多人有许多理解的时候,本人认为有关主管部门有必要对这个问题进行再次明确。
 五、关于直接经费
 随着这些年科研经费监管力度加大、各主管部门组织培训次数的增多以及项目财务验收对经费使用证据的严格要求,总的来说科研经费支出的手续、规范度均越来越好。但实务中直接经费存在的问题是五花八门,非常之复杂。
(一)价格公允性问题
记得以前财务验收时某项目试制设备价格高达几千万,该试制材料的采购和人员(劳务费开支)的组成均来自于关联单位。但由于设备技术特殊,没有同类产品单价可借鉴,财务专家们对于这样的支出是否经济合理不具备判断能力,虽然验收过程中质疑很多,最终还是以承担单位核算为准认可设备价格。
 关联单位之间的交易,包括材料、设备的采购,测试化验加工费的委托;有些产品存在市场公允价格,有些产品或测试内容存在唯一性,市场上几乎没有公允价可以借鉴,一般会计师事务所就存在事项在报告上作披露。财务专家验收时对于价格的合理性也不具备判断能力,这个时候有些专家选择从手续完备上作要求,有些专家要求由中介对关联事项出具公允价的专项报告后再予以确认。不同的部委、不同的专家对同样的事件要求存在差异。
当然还有发现个别项目设备的租赁费明显高于购置费用、或有些材料及资产的采购价明显高于市场同类产品均价的行为。对于价格明显偏差的问题,一般审核人员会作为问题提出,但最终缺少解决问题的方法。
本人认为,对于关联单位或特殊事项价格是否公允实在无法判断时,会计师事务所作为问题披露没有问题,但是财务验收时应该对此事作判断,如没有判断能力,应该借第三方或技术人员的力量。
(二)证据完整性问题
 我们有时会在费用支出中发现一些连号的发票、异常大额甚至假发票等,这些票据的支出内容显然是存在缺陷的。还有些数据较大的测试化验加工费未签订业务委托合同,或未取得测试结果报告等证明材料;有些虽然提供了测试结果报告,但是测试报告与研发内容缺少相关性。这个证据不足现象在费用类科目支出中还要普遍,比如:会议费支出中缺少会议通知、签到表、会议结账单;差旅费的报销审批手续不完备,存在非课题组成员的差旅费支出未作说明,更改差旅目的地,在报销单据上未说明支出的依据及与课题研究的相关性;出国费用支出中缺邀请函、批件(因公出国需提供)、出国行程表、出国调研报告等;劳务费用现金支付等等。
由于支撑证据的不足,会让人无法判断经费支出的合理性及与项目的相关性,对承担单位是很不利的!
本人认为,作为承担国家重大专项的单位,应该有能力和有觉悟保证每笔支出证据的充分、完整性,经费支出必须按照内部控制制度规定取得有效凭据、按照有效审批流程来把关。
      (三)科研规律性
   理论上来说,科技的研发具有一定的规律性,而科技经费的使用应该与科研的规律相匹配。但在实务中,我们经常发现财务的核算与任务完成的阶段不相匹配。如有些企业专项经费采购的设备其实是产业化所需,还有些承担单位的燃动费,几乎研发期内每个月都会均匀地计提或分摊入项目经费,感觉好像技术一开始就已经转化成产品批量生产一样,并且不间断持续地在生产。违背科研规律的经费使用常常让人怀疑其相关性,但是对于这些经费的实际支付,如果与预算相符,我们审核人员除了怀疑,也没有好的解决方法。
以上五部分内容,是本人平时关注到的问题或疑虑,抛出来让有兴趣的朋友探讨,以求不同的观点,或更优更好的方法来防范科技经费管理中的缺陷和漏洞!
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